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针对建立情报机构这件事，在汉末之时，可以说没有人比秦瑱更专业。
实际上情报机构的问题，在历朝历代皆有，只不过受限于资源和需求，使得历朝历代的情报机构皆有不同。
远在西周之时，就已经设立士师掌管邦谍之事。
直到战国时期，各国分立，养士的习惯使得情报机构发展快速。
到了秦朝，已经出现了专门的谍报机构，只不过名焉不详，后世便虚构出了一个黑冰台。
真正意义上有名字的谍报组织，是汉武帝时为镇压农民起义搞出来的绣衣执法。
在情报史上，老曹首创了校事制度，算是创造了特务机构的先河。
自老曹创校事之后，各朝各代的情报组织越发壮大，南北朝有候官，唐朝察事，宋朝皇城司，明朝锦衣卫，制度逐渐更新换代，推陈出新。
秦瑱在老曹麾下之时，便将校事与后世的锦衣卫相结合，打造出了一个周全的情报机构。
这个机构又分为三个部分，一个为军事所，一个内事所，一个外事所。
军事科类似于军队之中的纠察队，不仅有名义上的纠察，各军之中还安插了暗哨，用以防备麾下将士作奸犯科，有通敌情节。
内事科则是在他们属地之中，大量建立分部，不断收集势力内部的情报。
外事科即负责在各地安插情报人员，这些人可能是农夫，可能是行脚商，也可能是城内小贩。
除此之外，还养着大量线人，上至达官显贵，下至贩夫走卒，无所不包。
一旦获取消息之后，这些人便会通过各种信号发至城外的联络点，然后派专人将情报送到许昌。
由是只要是他们设立情报点的地方，老曹都能以最快的速度收到消息。
之前他之所以能逃出曹操麾下，一个是因为他提前准备了逃走的办法；
另一个就是因为他掌握了老曹情报机构的内情，并且可以加以利用，放出各种假消息。
不然的话，就凭他的身份，恐怕还没逃出颍川，就被人抓了。
而现在刘备的情报组织，在他看来，就跟没有一样！
如果任何消息都要靠自己主动去探，那这个情报组织的作用就少了大半。
在知道了详细状况之后，秦瑱便将诸葛亮和刘晔叫了过来，和简雍一起制定新的情报组织构成。
正是三个臭皮匠顶个诸葛亮，更别说现在诸葛亮就在眼前，那效率自然极高。
仅仅只用了一天，一个全新的情报组织——监察司便即脱胎而出。
这个监察司，类似于秦瑱之前所立的机构，同样结合了后世的情报经验，以监察司为情报中枢，设立监察正使一人和监察副使二人。
监察使麾下，分为察事、校事、刺间、巡查、密探、审讯等六个部门，每个部门设置正副监察官。
相较之前秦瑱设立三个部门，他又增加了察事和巡查、审讯三个部门。
察事，自然是类似于纪律检查的存在，专门负责监察各部门的贪腐问题，直接对刘备负责。
巡查，则是针对敌军的细作而设立，专门巡查各个城池，防止敌军细作渗透！
审讯，顾名思义，就是增加的特别审讯部，负责审讯所查所举之人。
而情报组织的人选，除了他们的细作营之外，全部由军队之中选拔。
如此定下之后，秦瑱便将组织架构拿到了府内给刘备观看，并且向刘备推荐了两个人。
这两个人便是之前刘勋麾下门客兼谋士董乾和小吏周条。
在刘勋被击败之后，这两人人就进入了秦瑱麾下当做军中小吏。
不过在经过一段时间观察，秦瑱发现董乾、周条这两个人很细心，是两个当情报人员的好苗子，只不过之前他一直没时间任用。
现在开始建立情报机构，自然要任用起来。
刘备在看了情报组织的架构之后，又见了董乾一面，心中颇为满意，不过又有些担忧道：
“设立监察司之事吾已观之，属实可行！”
“但虑此部建立之后，恐怕我军麾下众人惧之！”
身为人君，他自然希望能探知麾下人的详细情况。
可他这人不喜欢猜忌属下，也害怕属下生异心。
一见秦瑱设立的部门有监察自己人的察事和校事，他就担忧会引起麾下人的不满。
毕竟老曹设立的校事，名声就不怎么好。
在老曹军中，甚至流传有‘不畏曹公，但畏卢洪；卢洪尚可，赵达杀我’之语，可见麾下将官之畏惧。
他若是依照设立这种机构，会不会影响麾下臣子的看法？
秦瑱闻此，自知刘备所想，便对其道：
“吾自知明公仁慈，不愿行猜忌之举，然则乱世需用重典！”
“似当前我军所用主政之人，如刘元颖、袁耀卿、孙公祐等人，皆清廉之士，自然无须担忧。”
“然则眼下我军横跨五郡六十余县，难保所举之人皆清廉可用。”
“须知我军仁名获取不易，似督邮巡县之举，难免贪腐成患，致使麾下官员作奸犯科。”
“明公如今以州郡事烦，难以观之民间疾苦，便须设立监察部门，以保证下层清廉。”
“不求尔等一粟不取，只愿彼等不坏我军之名！”
“如若不然，我等居于此地，不知下层官吏如何，长此以往，必成大患！”
别看现在他们的领土不是特别大，但中原人口密集，麾下人口已经超过了两百五十万。
随着势力越来越大，权力必然会逐渐下放。
他们能保证上层官吏的清廉和效率，可下层官吏就不能保障了。
常言道灭门知府，破家县令，这可不是开玩笑的。
现在流民这么多，如果官府配合士族隐匿人口，那就会导致他们实力越来越弱。
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